“十五五”规划建议明确部署，促进人口高质量发展的战略任务和重大举措，涵盖人口服务体系、积极婚育观、生育保险制度、托育服务等生育支持政策措施，指明了人口工作方向和重点任务。当前，我国人口发展进入了一个新的时期，少子化、老龄化、区域人口增减分化趋势性特征明显。生育是人口变动的初始环节，强化生育支持政策体系顶层设计，既是应对低生育挑战的关键举措，更是推动人口高质量发展、夯实中国式现代化根基的必然要求。
全球范围内，低生育率应对已成为普遍性难题，但我国面临的挑战更具特殊性。联合国人口司数据显示，2023年总和生育率低于更替水平2.1的国家或地区超过55%，低于1.5的比例达20%。与发达国家不同，我国人口转变速度更快，用几十年时间走完了发达国家上百年的人口转型历程，而且生育水平下降并未止步，呈现出“低意愿、低水平”的新特点。调查显示，当前育龄人群理想子女数约1.8个，实际打算生育数约1.6个，而现实生育水平仅为1.1个左右。我国快速发展、日益严峻的低生育水平，进一步加剧了人口结构失衡和经济社会发展挑战，政策应对的紧迫性加剧、窗口期更短、任务更重。
面对人口发展新形势，党中央高度重视人口发展问题，将生育支持纳入优化人口发展战略的核心内容，政策体系从方向转变、零散探索向系统构建、优化完善的逐步迈进，初步构建起国家统筹、地方创新的生育支持格局。2015年中共中央、国务院在《关于实施全面两孩政策改革完善计划生育服务管理的决定》中，首次提出建立完善生育支持政策，标志着生育支持从概念走向实践；2021年《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》出台，明确将建立积极生育支持政策体系作为顶层设计目标。2022年国家卫生健康委等17部门联合印发《关于进一步完善和落实积极生育支持措施的指导意见》，从财政、税收、保险、教育、住房、就业等综合领域提出一揽子措施，形成经济补贴、服务保障、权益维护的政策框架；2024年党的二十届三中全会提出，健全人口发展支持和服务体系，对生育支持政策体系完善提出了新要求，作出了生育补贴、基本生育和儿童医疗、普惠育幼服务等新部署。随后国务院办公厅印发《关于加快完善生育支持政策体系推动建设生育友好型社会的若干措施》，进一步细化托育服务、生殖健康、女性就业等配套举措，推动政策持续完善升级。各地积极探索，支持育龄群众和家庭实现更自由充分的生育选择。如浙江、广东等地将辅助生殖技术费用纳入医保报销，北京、上海加大普惠托育机构建设，江苏、四川发放育儿补贴，政策覆盖维度不断拓展。
人口高质量发展是中国式现代化的基石，而生育支持政策体系的系统性重塑，是推动人口高质量发展的长期且基础性工程。尽管生育支持政策取得阶段性进展，但仍存在制度缺位、协同不足等突出问题，难以有效缓解家庭生不起、养不好、生不出的焦虑，与满足家庭美好生育需求仍存在差距。当前，我国正处于人口负增长的初期阶段，唯有精准识别家庭需求，以更大决心、更实举措及时调整政策方向，推动生育支持政策从量变到质变，建设生育友好型社会。要以积极社会政策理念为引领，以解决家庭实际困难和生育服务保障为核心，从理念、制度、责任、配套等维度全面发力，构建制度完善、责任明晰、协同高效的生育支持新格局，为人口高质量发展注入长期稳健动能，为实现第二个百年奋斗目标提供坚实的人口支撑。
转变政策理念，从福利负担到人力资本投资。理念是行动的先导。应摒弃将生育支持视为社会负担的传统认知，树立生育支持是发展性人力资本投资的积极理念。坚持全生命周期视角，将生育支持延伸至婚嫁、生育、养育、教育、养老全链条，不仅解决生的问题，更要缓解婚育、教育、养老等焦虑，如加强婚恋服务、规范校外培训、完善养老托育联动机制。突出性别平等导向，推动男性参与育儿，建立弹性育儿假制度，探索父亲育儿补贴，从制度层面减轻女性职育平衡压力。强化人口安全意识，将生育支持纳入总体国家安全观，通过稳定生育水平、优化人口结构，防范人口规模过快减少、老龄化程度过高带来的经济社会风险。
构建核心制度，筑牢生育保险、照护服务、生殖健康的三大支撑。制度是政策落地的保障。聚焦家庭养不起、没人带、生不出的核心痛点，建立三项基础性制度，形成生育支持的四梁八柱。建立覆盖全民的生育保险制度，统一生育保险待遇标准，建立国家财政、企业缴费、个人缴费的多元筹资模式，减轻企业负担，避免因成本转嫁加剧女性就业歧视。建立供需兼顾的婴幼儿照护服务制度，将托育服务纳入基本公共服务体系，深入开展托育服务补助示范试点，发展普惠托育和托幼一体化服务，有效降低家庭的生育养育教育成本。建立全流程保障的生殖健康服务制度，将不孕不育检查、辅助生殖技术费用纳入医保统筹范围。加强育龄人群生殖健康科普，将婚前检查、孕前优生健康检查纳入免费公共服务，从源头降低不孕风险。
明确责任分担，形成国家、用人单位、家庭协同机制。生育成本的合理分担，是政策可持续的关键。根据谁受益、谁投入原则，明确各方责任，避免成本过度向某一主体转嫁。国家承担基础性责任，建立生育支持财政投入长效机制，明确生育支持支出占GDP的比例并逐年提升。用人单位履行社会责任，通过税收减免、社保补贴等政策，鼓励建设托育设施、落实育儿假制度，建立生育成本分担基金，将生育友好程度纳入社会责任评价体系，引导其积极参与生育支持。家庭发挥主体作用，通过宣传引导，营造适龄婚育、优生优育的家庭文化，鼓励家庭内部代际支持，明确倡导积极的婚育观，引导家庭理性生育。
强化配套衔接，发挥教育、住房、就业等政策的综合作用。生育问题并非孤立存在，需与教育、住房、就业等宏观政策协同发力，形成政策合成效应。在教育领域，系统性重塑教育体制，推动优质教育资源均衡配置，促使适应经济社会发展和家庭需求。在住房领域，对多子女家庭给予购房优惠、优先安排保障性住房，如提高公积金贷款额度、降低首付比例、发放购房补贴，进一步规范住房租赁市场。在就业领域，出台反就业性别歧视条例，明确企业招聘、晋升中不得歧视育龄女性；建立女性再就业培训基金，为生育后重返职场的女性提供技能培训；推广弹性工作制、远程办公等灵活工作模式，有效促进育龄群体工作和家庭平衡。
（作者系全国政协委员、中国人口与发展研究中心主任贺丹）
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